Pokud Spojené státy nepomohou. Co může Ukrajina dělat bez americké finanční podpory?

27. 9. 2023

Podle návrhu rozpočtu na rok 2024, který předložila vláda, Ukrajina očekává, že od svých partnerů obdrží přibližně stejnou částku jako v roce 2023: 42,8 miliardy amerických dolarů. Na rozdíl od předchozího "vojenského" rozpočtu však ukrajinská vláda v současné době necítí, že by tyto prostředky byly zaručeny.

Největší otázkou je finanční pomoc ze Spojených států. Vláda očekává, že od Američanů obdrží asi 13 miliard dolarů. Čím méně času však zbývá do prezidentských voleb ve Spojených státech, tím politizovanější se stává otázka podpory Ukrajiny, včetně finanční.

Co udělá ukrajinská vláda, pokud se nedohodne na obdržení těchto prostředků?

Život v nedostatku

Ukrajina již dva roky žije v obrovském deficitu veřejných prostředků, který je kompenzován západními partnery. Většina finančních prostředků přichází ve formě půjček, i když za zvýhodněných podmínek. Tato situace bude pokračovat i v roce 2024. Alespoň o tom svědčí návrh rozpočtu, který kabinet ministrů předložil Nejvyšší radě 15. září.

Očekává se, že deficit státního rozpočtu v roce 2024 bude téměř 1,6 bilionu hřiven, což je pětina předpokládaného HDP. To za předpokladu, že se naplní optimistická očekávání vlády ohledně hospodářského růstu ve výši 5 % v roce 2024.

V důsledku toho je Ukrajina extrémně závislá na finančních prostředcích svých partnerů, kteří přicházejí s určitými výhradami. Jednou z klíčových je, že je vláda nemůže utrácet za válku. Ukrajina může pokrýt všechny vojenské výdaje pouze z vlastních zdrojů.

Největšími zahraničními dárci Ukrajiny jsou Spojené státy, EU a MMF. Kromě toho ministerstvo financí získává finanční prostředky od vlád Kanady, Japonska, Spojeného království, Německa a řady dalších zemí. Ve srovnání s finanční podporou klíčových dárců jsou mnohem menší.

V roce 2023 obdržela Ukrajina nejvíce finančních prostředků z EU. Právě její peníze by se měly stát hlavním zdrojem krytí rozpočtového schodku i v roce 2024. V roce 2022 však země získala největší finanční podporu ze Spojených států.

Do 21. září byly Spojené státy největším dárcem ukrajinského rozpočtu: Během totální války převedly celkem 21,75 miliardy dolarů, což je více, než Ukrajina obdržela od EU (asi 21 miliard dolarů).

Zvláštností americké finanční pomoci je, že přichází ve formě grantů, tedy nevratné pomoci. Peníze od jiných partnerů budou muset být dříve nebo později vráceny.

"Jen s pomocí grantových prostředků, které byly získány během osmi měsíců roku 2023, bylo financováno 13 % výdajů státního rozpočtu, které v tomto období dosáhly 2,4 bilionu hřiven. Proto je obtížné přecenit pomoc ze Spojených států. V roce 2023 Ukrajina očekává, že obdrží od Spojených států grantovou pomoc ve výši 9,9 miliardy dolarů," vysvětluje Centrum pro analýzu veřejných financí Kyjevské ekonomické školy (KSE).

Jedná se o pomoc?

Nejen naše země, ale i civilizovaný svět nebyl připraven na velkou válku. Proto bylo v roce 2022 pro vládu mnohem obtížnější získat pomoc od partnerů: Nikdo nezahrnul do rozpočtů těchto zemí desítky miliard dolarů finanční podpory pro Ukrajinu.

V obdobích, kdy bylo externí financování zpožděno nebo se na něm vláda nemohla dohodnout, přišla na pomoc Národní banka. V roce 2022 NBU "vytiskla" 400 miliard hřiven na financování rozpočtu, což vedlo k oslabení hřivny a zvýšení inflace.

Na konci roku 2022 však vládní úředníci začali vyjadřovat větší důvěru, zejména pokud jde o financování výdajů v roce 2023. Orgánům se podařilo dohodnout se s partnery nejen na získání finančních prostředků, ale také na zajištění toho, aby finanční prostředky byly doručeny včas. Díky tomu nebylo v roce 2023 nutné žádat NBU o "tisk" hřiven.

V současné době, kdy ministerstvo financí pracuje na rozpočtu na rok 2024, se vláda nemůže pochlubit stejnou důvěrou. Aby Ukrajina získala potřebné finanční prostředky, bude muset vynaložit větší úsilí, aby přesvědčila své partnery, že neexistuje žádná alternativa než podpořit boj proti Rusku.

Do návrhu rozpočtu na rok 2024 vláda zahrnula ukrajinský příjem 42,8 miliardy dolarů od partnerů, což je o 500 milionů dolarů více než v roce 2023. Podle vládních úředníků se rozhodli okopírovat zdroje tohoto financování z plánu na rok 2023. Neexistují žádné záruky přijetí těchto prostředků.

Například Ukrajina chce od EU získat 18 miliard eur. Partneři EP zapojení do jednání s partnery však poznamenávají, že v roce 2024 Evropská komise očekávala, že přidělí pouze polovinu této částky.

Problematické může být i přilákání finančních prostředků od MMF. Dohody s fondem obsahovaly scénář, podle kterého by aktivní nepřátelské akce trvaly až do poloviny roku 2024. Na základě těchto parametrů MMF očekává, že například výdaje na obranu v roce 2024 budou nižší než v roce 2023 a nebudou na stejné úrovni, jaká je uvedena v návrhu státního rozpočtu.

Neexistují žádné pevné záruky, že finanční prostředky budou přijaty ze Spojených států, kde se budou v roce 2024 konat prezidentské volby. Dokonce i nyní se otázka podpory Ukrajiny stává ve Spojených státech politickou. Někteří politici se snaží získat voliče tím, že prosazují myšlenku nasměrovat "ukrajinské" fondy na řešení "naléhavějších" domácích problémů.

Nejvíce skepse ohledně pokračování vojenské a finanční pomoci Ukrajině vyjadřují zástupci Republikánské strany, zejména příznivci Donalda Trumpa. Ten opakovaně prohlásil, že pokud bude zvolen prezidentem, "zastaví ruskou válku proti Ukrajině během jediného dne".

Dokonce i ti američtí politici, kteří se dříve vyslovili pro pomoc Ukrajině, začínají měnit svou rétoriku.

"Mezi těmi, kteří podporují pomoc Ukrajině, bude přibývat hlasů, které budou říkat, že dali dost a že může být nutné ukončit válku, hledat mírové cesty a zahájit jednání. Říkají, že ukrajinská armáda nemůže osvobodit všechna okupovaná území, bez ohledu na to, kolik pomoci Spojené státy poskytují," vysvětluje Volodymyr Dubovyk, ředitel Centra mezinárodních studií.

V současné době je finanční pomoc ze Spojených států předmětem otázek nejen pro rok 2024, ale také pro konec roku 2023. Fiskální rok ve Spojených státech končí 30. září a další rozpočtové období by mělo platit od 1. října. Američtí poslanci však neschválili rozpočet na příští rok.

V takové situaci musí Kongres USA přijmout takzvaný prozatímní rozpočet, který bude platný až do přijetí plnohodnotného rozpočtu. Součástí tohoto dokumentu je i finanční pomoc Ukrajině – cca 3,3 miliardy dolarů do konce roku 2023.

Prezident Volodymyr Zelenskyj přijel do Washingtonu, aby kongresmany přesvědčil. V rozhovoru s vůdci Demokratické a Republikánské strany řekl: "Pokud nedostaneme pomoc, prohrajeme válku." Tato slova však nezměnila názor republikánského vůdce Kevina McCarthyho, který navrhuje vynaložit americké prostředky na boj proti nelegálním migrantům.

Je to tak špatné?

Navzdory politickým debatám je v obou komorách amerického parlamentu a ve dvou stranách stále dost lidí, kteří podpoří Ukrajince v boji proti agresorovi.

"Opatrná prognóza: O přidělení dodatečné pomoci Ukrajině bude hlasovat Kongres. Trumpisté netvoří jasnou většinu mezi republikány. Vzhledem k tomu, že drtivá většina demokratů bude hlasovat pro a republikáni budou rozděleni, najde se potřebný počet hlasů," řekl Dubovyk.

Ekonomové také věří v alokaci amerických fondů, i když mluví o možných problémech.

"Základní scénář předpokládá, že pomoc bude přicházet pravidelně, i když vzhledem k blížícímu se začátku politického volebního cyklu ve Spojených státech jsou možná určitá zpoždění. Vždy existují rizika odložení nebo ukončení pomoci, která je třeba mít na paměti, ale pravděpodobnost, že se tato rizika zhmotní, se nezdá být vysoká," řekl Vitalij Vavryščuk, vedoucí makroekonomického výzkumu na ICU.

Formát americké pomoci ještě nebyl stanoven, ačkoli ukrajinští vládní představitelé jej již zahrnuli do návrhu rozpočtu na rok 2024. "Zdá se, že v roce 2024 nepřichází v úvahu zastavení financování ze Spojených států. Otázkou je, jak velký balík bude, zda půjde o grant nebo půjčku, jaké budou podmínky pro jeho získání a zda budou v souladu s podmínkami programu MMF a nástroje EU," říká Maksym Samojljuk, ekonom Centra pro hospodářskou strategii.

Co se stane, pokud finanční prostředky nepřijdou?

Sága kolem rozpočtového provizoria USA dokazuje, že Ukrajina musí být připravena na skutečnost, že přijetí plnohodnotného amerického rozpočtu na rok 2024 s finanční a vojenskou pomocí bude doprovázeno řadou rizik. Nejhorší z nich je menší objem finančních prostředků nebo jejich absence a nesystematické přidělování finančních prostředků.

Ukrajinská vláda vyčlenila v rozpočtu na rok 2024 očekávanou finanční podporu Spojených států ve výši asi 13 miliard dolarů. Tyto fondy by měly financovat lví podíl sociálních výdajů. Pokud nedorazí, bude za ně obtížné najít náhradu.

"Je problematické získat další finanční prostředky z jiných zemí, protože to vyžaduje zdlouhavá jednání. Ve většině případů jsou potenciální zdroje pomoci známy předem a jsou studovány ve fázi vývoje rozpočtu," zdůrazňuje KSE.

Proto budete muset hledat náhradu na domácím trhu.

"Pokud Ukrajina neobdrží finanční prostředky od Spojených států a nenajde alternativní zdroje od mezinárodních partnerů, jediným východiskem bude zintenzivnění půjček z domácího trhu. To je pravděpodobně možné administrativními rozhodnutími ze strany NBU: Dalším zvýšením úrovně požadovaných rezerv a možností jejich krytí nákupem domácích vládních dluhopisů," uvedl Dmytro Taraněnko, junior ekonom společnosti Dragon Capital.

Nejpravděpodobnějším zdrojem domácích půjček však může být samotná Národní banka, která bude muset opět zachránit rozpočet emisními hřivnami. "Můžeme s jistotou říci, že bez pomoci ze strany Spojených států se nemůžeme vyhnout měnovému financování rozpočtového deficitu ve významných částkách," říká Vavryščuk.

Rozpočtový výbor parlamentu oznámil svůj akční plán pro případ, že by se naplnil nejhorší možný scénář. "V tomto případě zabavíme rozpočet, jako na začátku totální invaze. Udělali jsme dvě velké sekvestrace a snížili výdaje o téměř 200 miliard hřiven. To znamená, že výdaje v celé neobranné sféře budou sníženy. Jiná cesta není," odpověděla šéfka výboru Roksolana Pidlasa.

Ačkoli podle stanného práva rozpočet počítá pouze s financováním těch nejnutnějších výdajů, existuje manévrovací prostor, zejména výdaje na podporu ekonomiky – asi 30 miliard hřiven – mohou být sníženy. Nejvyšší rada může také snížit platy ve veřejném sektoru. To však nepovede k významným úsporám: Stát vynakládá asi 60 miliard hřiven na platy všech státních zaměstnanců ročně.

Manévrovací prostor lze nalézt nejen na straně výdajů, ale také na straně příjmů. Zejména nasměrovat ještě více místních daní do státního rozpočtu. Centrální vláda již podniká první kroky tímto směrem. Vzhledem k potřebě financovat dodatečné potřeby obranného sektoru ve výši 300 miliard hřiven vláda navrhuje odebrat daň z příjmu fyzických osob z místních rozpočtů na finanční podporu armády.

Partneři parlamentu říkají, že v případě zvýšení deficitu státního rozpočtu, zejména pro potřeby obrany, mohou úřady vzít ještě více příjmů z místních rozpočtů.

Kromě přímého dopadu na rozpočet bude mít nedostatek amerických financí negativní dopad na platební bilanci a mezinárodní rezervy NBU. V případě jejich rychlé devastace bude pro Národní banku obtížné udržet stabilitu směnného kurzu. Zvláště pokud se do té doby rozhodne ustoupit od politiky pevného směnného kurzu dolaru.

"Negativní dopad bude mít také na dynamiku HDP, protože rozpočtová spotřeba je důležitou složkou agregátní poptávky. Podle našich odhadů oslabila pokles HDP v roce 2022 minimálně o 8 %," dodává Sergij Kolodij, senior manažer pro makroekonomické analýzy Raiffeisen Bank.

Nikoliv bezpodmínečná pomoc

Naprostý nedostatek finanční podpory ze strany Spojených států v roce 2024 je nepravděpodobný scénář. "Návrh Bílého domu na dodatečné financování Ukrajiny pro rok 2024 bude schválen. Nevylučujeme však, že kritéria pro získání pomoci budou vázána na provádění reforem. Proto bude obtížnější získat finanční prostředky," řekl Taraněnko.

Ukrajina musí v každém případě provést reformy, protože to je nezbytný předpoklad pro vstup do EU, zdůrazňuje KSE. Evropská integrace zemi otevře přístup k dalším finančním nástrojům. To může být pojistkou pro případ, že by se v roce 2024 dostali k moci ve Spojených státech politici, kteří jsou méně nakloněni pomoci Ukrajině.

Zdroj v ukrajinštině: ZDE